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学习要求:
学习本章了解:行政公文的概念、特点、分类及构成要素、写作要求。
掌握:行政公文的书面格式、十三种行政公文的用途。
重点掌握:意见、决定、通告、通报、请示、报告、批复、函、会议纪要的一般写法
一、重难点内容提示
(一)行政公文的概念和特点
1.行政公文的概念
公务文书，简称公文。人们通常说的公务文书有广义和狭义两种理解。广义的公文指法定机关、社会团体、企事业单位在公务活动中形成的、具有规范格式的文书材料。其中包括行政公文、事务文书、各类专用文书等。狭义的公文，指行政机关公文。行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。本章重点介绍的就是狭义的公文，即国务院xx年8月24日发布的国家行政机关公文处理办法中列出的十三类公文:命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
2.行政公文的特点
(1)法定的作者
行政公文是由法定的作者拟制和发布的。所谓法定的作者，指的是依据法律和有关规定成立的能够行使职能的组织或单位。有的行政公文以国家领导人或机关首长的名义发布，这并不代表个人，而仅仅是制发机关领导人行使自己职权的一种表现，行政公文所反映的也应是领导人所在机关或组织的集体意图。
(2)严格的政策性
行政公文的政策性是由其反映的内容决定的。国家制定的一系列政策、法律法规都是以行政公文的形式下达，而国家各级行政机关、团体、企事业单位都负有传达、贯彻、执行的责任。各级行政机关、团体、企事业单位行文时，必须与国家的方针政策相一致，以严格保证国家各项政策的贯彻落实。
(3)法定的权威性
行政公文是由行政机关、团体、企事业单位及其领导人，为了特定的目的而制作和颁发的，其法定的权威性主要体现在:一是国家政权赋予发文机关或单位法定的地位和职权；二是国家从法律和行政措施上对行政公文的权威性给予可靠的保证，要求受文者的思想、行为受到文件的约束、规范、做到令行禁止；三是行政公文的内容的合法性，能够代表着最广大人民群众的根本利益。
(4)体式的规范性
行政公文是具有规定体式的公务文书，有严格的规范性。这种规范性是公文的权威性和法定性的具体体现，也是公文处理的客观需要。如国务院xx年8月24日发布的国家行政机关公文处理办法中就规定了统一的公文名称和体式。国家技术监督局于xx年9月发布了国家行政机关公文格式（gb/t9704—1999）的国家标准。该标准进一步指出:本标准规定了国家行政机关公文通用的纸张要求、印制要求、公文中各要素排列顺序和标识规则。其他机关公文可参照执行。行政公文写作必须严格按照这两个文件的规定执行。
(二)行政公文的种类
1.按照行文关系和行文方向分类
按照行文关系和行文方向的不同，行政公文可分为:
(1)上行文
上行文是指下级机关向所属上级机关呈送的公文。如报告、请示等。
(2)平行文
平行文是指平行机关或不相隶属的机关送交的公文。如函等。
(3)下行文
下行文是指上级机关向所属下级机关的发文。如命令（令）、决定、公告、通告、通报、批复等。
通知在不同情况下属于平行文或下行文。会议纪要在不同场合分属下行文和上行文。函一般属平行文，但有时也属上行文（如请示较小事情的函），有时也属下行文（如答复下级机关询问的函）。
2.按照保密程度分类
按照保密程度来分，行政公文可以分为绝密文件、机密文件、秘密文件。
3.按照紧急程度分类
按照紧急程度分类，行政公文可分为特急、急件两类。
4.按照具体职能分类
按照具体职能的不同，行政公文可以分为:
(1)法规性公文
法规性公文是用来颁布法令、法律或对有关问题作出规定的公文。
(2)指挥性公文
指挥性公文是直接体现上级机关的决策意图，对有关事项的处理、有关工作的进行起着指令或指导作用的公文。
(3)报请性公文
报请性公文是下级机关用来向上级机关汇报、请示工作的公文，这类公文是上行文。
(4)知照性公文
知照性公文是向有关方面告知情况、关照事项的公文。这类公文既有下行文，也有平行文。
(5)联系性公文
联系性公文是用于各部门之间联系工作的公文。这类公文主要有函等。
(6)实录性公文
实录性公文主要是指真实地记录会议情况和议定事项的公文，会议纪要就是这类公文。
此外，行政公文的分类还有一些，这里不一一列举。
(三)行政公文的体式
行政公文的体式主要是指公文的构成要素、格式及其印装规格。行政公文的体式属形式范畴，是为表现内容服务的，在公文写作中有着不可忽视的作用。
（四）行政公文的要素和格式
按国家技术监督局xx年9月发布的国家行政机关公文格式（gb/t9704—1999）规定，组成公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。
1.眉首部分
眉首部分又称文头部分在行政机关公文首页，置于红色反线以上的各要素统称眉首。眉首部分通常由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素构成。
（1）公文份数序号
公文份数序号是将同一文稿印刷若干份时每份公文的顺序编号。如需标识公文份数序号，用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行。一般适用于比较重要的公文。
（2）秘密等级和保密期限
秘密文件要注明密级，不涉及保密内容的普通文件，没有这个项目。
公文需要标识秘密等级，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级和保密期限，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，秘密等级和保密期限之间用隔开。
（3）紧急程度
紧急程度是对公文送达和办理时间的限度。
公文如需标识紧急程度，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第2行。
（4）发文机关标识
发文机关标识由发文机关全称或规范化简称后加文件组成。如**某某人民政府文件、**大学文件等；对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称。发文机关标识上边缘至版心上边缘有25㎜。对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80㎜。
发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识。字号由发文机关以醒目美观为原则酌定，但最大不能等于或大于22㎜*15㎜。
联合行文时应使用主办机关名称在前，文件二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。
（5）发文字号
发文字号又称公文编号，是发文机关同一年度公文排列的顺序号，由发文机关代字、年份和序号组成，如国务院文件国发[xx]3号中，国发是发文机关代字，xx是发文年份，3号为文件序号，表明这份文件是国务院在xx年度制发的第3号文件。如果一个机关的文件数量较多，还可以在发文字号中加上一个类别标志，反映文件的业务内容或归宿。几个机关联合行文，只注明主办机关的发文字号即可。
发文字号应在发文机关标识下空2行，用3号仿宋体字，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号〔〕插入；序号不编虚位（即1不编为001），不加第字。
（6）签发人
签发人是指代表机关签发公文意见的领导人姓名。上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人用3号仿宋体字，签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。
如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，应使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与之的距离为4㎜。
2.主体部分
主体部分又称行文部分，这一部分是指红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间各要素的统称。主体部分由公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文时间、公文生效标识、附注等要素组成。
（1）标题
公文标题一般由发文机关名称、事由、文种三部分构成。它位于公文首页红色反线下空2行，用2号小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当。
公文标题除法规、规章名称等可加书名号外，一般不用标点符号。
在撰写公文标题时，发文机关名称要写全称或规范化简称，如果文件首页有发文机关标识，其标题可某某略发文机关名称。事由是标题的主题部分，应准确、简炼地概括公文的主要内容。文种是公文的种类名称，用以概括揭示公文的性质与制发的目的。
公文的标题通常有四种形式:
一是发文机关名称、事由、文种三个要素全部具备的公文标题。
二是事由和文种两个要素构成的公文标题。
三是发文机关名称和公文文种两个要素构成的公文标题。
四是只标明文种的公文标题。
（2）主送机关
主送机关是负有公文主要处理责任的受文机关。主送机关名称应当使用全称或规范化简称、统称。
上行文一般只写一个主送机关，如需要同时报送另一上级机关，可用抄送形式。下行文可以有若干机关。有些公文，如周知性公文可以某某略此项。
主送机关的书写位置是:标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋字标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下，抄送之上，标识方法同抄送。
（3）正文
正文是公文的核心部分，用来表达公文的具体内容，体现发文机关的意图。
正文的结构一般由开头、主体和结尾三部分组成。开头部分用简洁的语言写明发文的依据、目的或原因等。主体部分是正文的核心，主要写明公文的内容或事项，做到重点突出，意见具体、明确，叙述有条理。结尾部分根据文种和行文关系的不同有不同的写法。这一部分后面将结合具体文例加以介绍。
公文正文的书写位置是:主送机关名称下一行，每自然段左空2字，回行顶格。数字、年份不能回行。
（4）附件
附件是公文的附属材料。有的附件是一些文字材料，有的附件是实物如照片、图表等，应当注明所附材料的名称，件数。附件是为了避免正文过长的内容隔裂而附，对正文起说明、注释、补充、证明和参考作用。有的公文，附件是文件的主体内容，正文仅起批准、发布和按语的作用。许多法规性文件就是这样。
公文如有附件，在正文下一行左空2字用3号仿宋体字标识附件，后标全角冒号和名称。附件如有序号使用阿拉伯数码（如附件:1。秘书工作*）；附件名称后不加标点符号。附件应与公文一起装订，并在附件左上角第1行顶格标识附件，有序号时标识序号；附件的序号和名称前后标识应一致。如附件与公文正文不能一起装订，应在附件左上角第1行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件（或带序号）。
（5）成文日期
公文成文日期一般以机关负责人签发的日期为准；法规、规章类公文以依法批准的时间为准；联合行文，以最后签发机关负责人的签发日期为准。
成文日期要用汉字标注，并将年、月、日标全，零写为o。
（6）公文生效标识
公章是公文生效的标志。单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间。成文时间右空4字；加盖印章应上距正文2㎜4㎜，端正、居中下压成文时间，印章用红色。
当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文时间上；
当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文时间上。
当联合行文需加盖两个印章时，应将成文时间拉开，左右各空7字；主办机关印章在前；两个印章均压成文时间，印章用红色。只能采用同种加盖印章方式，以保证印章排列整齐。两印章互不相交或相切，相距不超过3㎜。
当联合行文需加盖3个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称（可用简称）排在发文时间和正文之间。主办机关印章在前，每排最多排3个印章，两端不得超出版心；最后一排如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切；在最后一排印章之下右空2字标识成文时间。
（7）附注
附注是指需要附加说明的事项。如需解释的名词术语，或者是公文发送范围和阅读、传达对象等。
公文如有附注，用3号仿宋体字，居左空2字加圆括号标识在成文时间下一行。
3.版记部分
版记部分又称文尾部分，通常由主题词、抄送机关名称、印发机关和印发时间、版记中的反线、版记的位置等要素组成。
（1）主题词
主题词是能够反映公文主要内容和类属的、规范化的名词或词组。标引主题词时，顺序是先标类别词，再标类属词。在标类属词时，先标反映文件内容的词，后标反映文件形式的词。当词表中找不出准确反映文件主题内容的类属词时，可在类别词中选择适当的词标引。使用的主题词不得超出主题词表的范围。每份文件的主题词，最多不超过5个词组。上报的文件，应当按照上级机关的要求标注主题词。
主题词用3号黑体、居左顶格标识，后标全角冒号；词目用3号小标宋体字；词目之间空1字。
（2）抄送机关
抄送机关是指主送机关之外需要执行或了解公文内容的其他机关。标注抄送机关，应当使用该机关全称或规范简称、统称。一份公文要不要抄送，抄送给什么样的机关都要从实际需要出发，既不要滥抄滥送，也不应漏抄漏送，以免产生不利的影响。
公文如有抄送，在主题词下一行；左空1字用3号仿宋体字标识抄送，后标全角冒号；回行时与冒号后的抄送机关对齐；在最后一个抄送机关后标句号。如主送机关移至主题词之下，标识方法同抄送机关。
（3）印发机关和印发时间
公文的印制工作一般由发文的具体办公部门承担。
印发时间不同于发文时间，这是指公文开印的具体时间。
印发机关时间位于抄送机关之下（无抄送机关在主题词之下）占1行位置；用3号仿宋体字。印发机关在左空1字，印发时间右空1字。印发时间以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。
（4）版记中的反线
版记中的反线是指版记中各要素之下都要加一条反线，相互隔开，宽度同版心。
（5）版记的位置
版记应置于公文最后一页，版记的最后一个要素置于最后一行。
（五）公文的印装规格
国家标准国家行政机关公文格式（gb/t9704—1999），不仅对公文的构成要素及格式作出了明确规定，而且对公文的印装规格也有详细说明。下面就依照国家标准国家行政机关公文格式的内容，对公文的印装规格加以介绍。
1.公文用纸的规格
公文用纸要采用国际标准a4型纸，其成品幅面尺寸为297㎜*210㎜（长*宽）。
公文用纸的页边（留空处）与版心的具体尺寸为:
公文用纸天头（上白边）为:37㎜1㎜
公文用纸订口（左白边）为:28㎜1㎜
版心尺寸为:156㎜*225㎜（不含页码）
2.公文排版的规格和要求
正文用3号仿宋体字，一般每面排22行（以3号字高度加3号字高度7/8的距离为一基准行），每行排28个字。
要做到版面干净无底灰，字迹清楚无断划，尺寸合乎标准，版心不斜，误差不超过1㎜。
3.印刷要求
公文应双面印刷，页码要套正，两面误差不得超过2㎜。黑色油墨应达到色谱所标bl100%，红色油墨应达到色谱所标y80%，m80%。印品着墨实、均匀；字面不花、不白，无断划。
公文中未作特殊说明的图文项目，颜色均为黑色。
4.装订要求
公文应左侧装订，不掉页。包本公文的封面与书芯不脱落，后背平整、不空。两页页码之间误差不超过4㎜。骑马订或平订的订位为两钉钉锯，外订眼距书芯上下各1/4处，允许误差4㎜。平订钉锯与书脊的距离为3㎜5㎜；无坏钉、漏钉、重钉，钉脚平伏牢固；后背不可散页明订。裁切成品尺寸误差1㎜，四角成90度，无毛茬或缺损。
(六)行政公文的写作要求
行政公文写作是指公文文本的起草、修改和定稿。行政公文的写作应当做到以下几点:
1.熟悉行文规则
行文规则，也称行文原则，是指在执行公文行文制度时应当遵循的准则。xx年8月24日国务院颁布的国家行政机关公文处理办法中明确规定了行政公文的行文规则。下面予以简单介绍，这是公文写作时特别应注意的。
（1）少而精地行文
行政公文的行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精。可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短。
(2)根据职权范围和隶属关系行文
政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。
向上级机关行文，应当主送一个上级机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。
向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。
不相隶属机关之间一般用函行文。
(3)请示应一文一事
向上级机关请示问题，应当一文一事，不应当在非请示公文中夹带请示事项。
请示事项涉及其他部门业务范围时，应当经过协商并取得一致意见后上报；经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。除特殊情况外，请示应当送上级机关的办公厅（室）按规定程序处理，不应直接送领导者个人。
(4)正确运用主送、抄送行文
向上级机关的行文，或者要求对方答复的文件，应当主送一个机关，以便收文机关及时迅速地进行处理。切勿多头主送。
受双重领导的机关上报公文，应根据内容写明抄报机关和抄送机关。
(5)联合行文要会商
一般来说平行机关可以联合行文。在办理联合行文时，主办机关应主动和有关单位商量，取得一致意见之后再发文，而不能将自己的意志强加于人。
2.选准文种
公文的文种界限非常明显，不同的文种体现出不同的职权范围和机关之间的关系，也表现出不同的办事目的和要求。因此，发文应根据本机关的职权、所处地位和发文目的，恰当地选用文种。如命令（令）、决定、通知、通报都有表彰先进的功能，但由于这些文种的性质、级别、运行方式等不同，其表彰的内容轻重、先进程度、所达到的目的也就有所不同，表彰时，要根据发文机关的级别、先进单位或人物事迹的轻重确定文种。误用、混用文种，会使公文的质量和效用受到严重影响。
3.严格制定程序
行政公文的制发主要是经过:拟稿、核稿、呈批、签发、缮印、用印、封发等程序，公文写作者掌握了公文制文程序，可以提高公文的质量，加快公文的运转过程。
4.明确领导意图
行政公文的写作一般是遵旨行文的受命性写作，撰写者要遵循机关或组织领导的意图来行文，写作时必须做到:五清楚，即任务、对象清楚；思想意图清楚；政策依据清楚；行文方式方法清楚；具体事项清楚。写作者只有做到了五清楚明确掌握领导意图，行文才能真实地反映组织活动的面貌，体现发文机关的意图。
（七）命令（令）的用途、特点
命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
根据有关规定，全国人大常务委员会及委员长、国务院及总理、各地方人民政府及其首长，可以发布命令（令）；国务院各部部长可以发布命令（令）。命令（令）虽然往往以领导人个人名义发布，但体现的不是个人的要求，而是权力机关的意志。
命令（令）属于上级机关主动下发的指挥性公文，具有极强的权威性和约束力，下级机关必须严肃对待，坚决执行。
命令（令）的特点:
1。权威性和强制性
命令（令）是所有公文中最具权威性和强制性的下行文种。命令一经发布，受令方面必须无条件服从，做到令行禁止，不能有丝毫偏差。
2。使用权限有严格的限制
命令（令）一般只由国家行政机关及其领导人使用，党的领导机关一般不能单独使用，如有必要，要与国家机关联名制发命令。
（八）命令（令）的种类
命令（令）按其内容和作用分，有公布令、行政令、嘉奖令等。
1.公布令
公布令是依照有关法律规定发布行政法规和规章的公文。行政法规和规章不是行政公文，要公布于众，必须以行政公文中最富权威性的命令（令）来发布。
2.行政令
行政令是宣布实施重大强制性行政措施的公文。如:**某某人民政府关于查禁公路上三乱行为的命令
3.嘉奖令
嘉奖令是表彰在工作中有重大贡献的集体和个人的公文。
（九）命令（令）的一般写法
命令（令）在结构上一般包括标题、发文字号、正文、落款、发令日期等部分。
1。标题
命令（令）的标题有三种构成形式:
(1)发文机关名称或发令机关领导人职务名称加文种名称两部分构成，此类标题写法常用于发布令。
(2)发文机关名称、主要事由和文种名称构成。
(3)标明文种
2。发文字号
命令（令）的发文字号与其他行政公文的发文字号相同，也有一些命令（令）的发文字号不同于其他行政公文的发文字号，如命令中的发布令的发文字号就只标注顺序号第xx号，没有机关代字、年号。命令的发布令第xx号表示发令机关或发令人的任职开始编列的流水号，到任职期满为止，下任再从头编号。这是命令的发文字号与其他公文不同的地方。
3。正文
命令的作用不同，正文的写法亦不同:
（1）发布令，即用以发布各种法规或规章的命令，其正文须说明所发布法律法规的名称、通过或批准的机关或会议，通过或批准的时间及施行时间。
（2）行政令，即规定重大行政措施的命令，其正文包括两部分，一是说明发布命令的缘由，要做到理由充足，以达到令人信服的目的；二是写出命令具体内容，写明强制性行政措施及执行机关，要做到条目清晰，层次分明，便于执行。
（3）嘉奖令的正文一般包括三个方面的内容，一是嘉奖缘由，简要叙述被嘉奖者的主要事迹，并做出中肯的评价；二是嘉奖事项，写出嘉奖的具体内容，通常为授予的称号、记功的登记和次数及其他形式的奖励决定；三是发出号召，即号召广大人民群众向英雄人物学习，做好本职工作。